Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2015 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ: STS 3362/2015 – ECLI:ES:TS:2015:3362
Temas clave: Regulación; planificación; espacios protegidos; usos y actividades
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, de 12 de septiembre de 2013, recurso 351/2011, siendo parte recurrida la Sociedad Española de Ornitología SEO/BIRDLIFE.
La Sentencia recurrida en casación estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sociedad Española de Ornitología, SEO/BIRDLIFE, contra el Decreto 15/2011, de 1 de febrero, por el que se establece el régimen general de planificación de los usos y actividades en los parques naturales y se aprueban medidas de agilización de procedimientos administrativos, anulando la disposición por no ajustarse a derecho. El recurso se apoyaba, entre otros motivos, en los siguientes: vulneración del art. 15 bis de la Ley 2/1989, de 18 de julio, de Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, ante la ausencia de justificación por parte de la Administración, de la ausencia de riesgo para los valores naturales a través del nuevo sistema que establecía el Reglamento impugnado; en la naturaleza “revisora” de la norma respecto de la planificación de los Parques Naturales de Andalucía, sin tener en cuenta las peculiaridades del sistema de revisión previsto en la legislación forestal andaluza y en la propia ordenación de los PORNs y PRUGs de estos espacios; la falta de informes preceptivos y, en particular, el informe de sostenibilidad ambiental, y el incumplimiento del trámite de audiencia relacionada con la insuficiente consideración de las Juntas Rectoras de los Parques Naturales para la realización de dicho trámite, ex art. 82.1 Ley 30/1992; y la vulneración de los arts. 18.2 y 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad (F.J.2).
La Sala de instancia consideró que los motivos relativos a la falta de motivación de la nueva norma y justificación de la no afección de los espacios, no tenían suficiente entidad para la estimación del recurso. En contraposición, la Sala ponía el acento en la participación de las Corporaciones Locales afectadas por los PORNs, en cuanto interesados cualificados, constatando que los Ayuntamientos no habían dispuesto del trámite de audiencia legalmente requerido, sin que el mismo pueda considerarse salvado por la participación de las Diputaciones Provinciales y la participación de algunos Ayuntamientos a través del trámite de información pública (F.J.2). Por efecto de lo anterior, la Sala de instancia acuerda la declaración de nulidad del Decreto.
La Junta de Andalucía presentó recurso de casación por infracción de la normativa estatal y, en particular, del art. 62 Ley 30/1992 en relación con la aplicación indebida del art. 21 de la Ley 42/2007, y por infracción de jurisprudencia en cuanto al cumplimiento, alcance y finalidad del trámite de audiencia, a los requisitos para considerar su ausencia como vicio invalidante, así como la legitimación para denunciar la ausencia de dicho trámite (F.J.3). En este sentido, la Junta consideraba que el art. 21 de la Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad no exigía un trámite específico de consulta o audiencia de todas las Corporaciones Locales afectadas.
El Tribunal Supremo desestima el primero de los motivos señalados, al considerar, por un lado, la insuficiencia del mecanismo de representación de los Ayuntamientos que constituyen las juntas rectoras de los Parques; y, por otro, la necesidad de salvaguardar las competencias de las Entidades Locales y hacer efectivas las relaciones interadministrativas, asegurando la intervención de todas las Administraciones involucradas en un ámbito determinado (F.J.5).
En cuanto a la infracción de jurisprudencia alegada por la recurrente, el Tribunal rechaza el motivo, por entender que la participación de las Entidades Locales en medio ambiente adquiere una cualificación que supera la de la esfera de atribuciones municipales, debiendo asegurarse la participación de las mismas en los procedimientos de elaboración y modificación de los PORNs, sin perjuicio de la que pueda corresponder a ciudadanos y organizaciones (F.J.6).
Destacamos los siguientes extractos:
“La Sala sentenciadora (…) considera, en primer lugar, que ha de entenderse como interesadas en el procedimiento a las corporaciones locales afectadas por los PORN:
«…. las Corporaciones Locales afectadas o como interesadas en los procedimientos de elaboración y revisión de Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, entendiendo por Corporaciones Locales afectadas o implicadas las que están incluidas total o parcialmente en el ámbito territorial de los distintos PORN de los parques naturales de Andalucía. (…..)».
Esto sentado, la Sala de instancia constata entonces que los ayuntamientos no han dispuesto del trámite de audiencia legalmente requerido, no bastando el que en cambio se les ha reconocido a tal efecto a las diputaciones provinciales…” (F.J.2).
“….Sobre este precepto funda así la Sala su conclusión de que, en la medida en que las corporaciones locales incluidas total o parcialmente en el ámbito territorial de los distintos PORN de los Parques Naturales de Andalucía reúnen las condiciones legalmente establecidas para su consideración como interesadas, resulta perentorio el otorgamiento del trámite de audiencia a todas y cada una de tales corporaciones.
Lejos está la sentencia impugnada de estar inadecuadamente fundamentada, por tanto. No podemos compartir que esta resolución carezca de la motivación que le resulta exigible…” (F.J.4).
“En fin, que la actuación sobre un mismo ámbito territorial de competencias por diversas Administraciones determina la necesidad de extremar las llamadas a la colaboración, junto a la lealtad constitucional, que ha de presidir la actuación de las Administraciones, y que constituye un principio ligado al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución, … De modo que las relaciones entre las Administraciones deben asentarse sobre los principios de colaboración y cooperación, ex …. Igualmente, la coordinación ha de presidir la actuación de la Administración, (.…).
Es cierto que la efectividad de estos principios depende, en gran medida, del grado de responsabilidad y compromiso de los poderes públicos. Pero en este contexto surgen técnicas que permitan hacer efectiva la necesidad de oír y hacerse oír, intercambiando información y puntos de vista entre las diferentes perspectivas que proporciona cada Administración. Ello nos conduce a una de las fórmulas más frecuentemente utilizadas al respecto cual es la emisión de informes. Se propicia así la participación, por esta vía de informe, de otra Administración distinta de aquella que sustancia el procedimiento administrativo, cuando concurre la acción de ambas sobre el mismo objeto” (F.J. 5 in fine).
“(…) Ahora bien, no es menos cierto que en materia de medio ambiente ha de matizarse el alcance de esta doctrina, desde el punto y hora en que el derecho a la participación ciudadana se eleva de rango y se convierte en uno de los pilares fundamentales sobre los que se asienta la regulación vigente en este sector del ordenamiento jurídico.
(…)Así las cosas, la cuestión suscitada sobre la participación de los ayuntamientos en esta materia rebasa la esfera estricta de las atribuciones municipales, adquiere una dimensión que transciende dicho ámbito, y posee así una relevancia que alcanza a la ciudadanía en general; de tal manera que, ni los ciudadanos, ni las organizaciones constituidas por éstos en la defensa del medio ambiente, pueden considerarse en puridad como meros terceros incapaces de actuar en defensa de la participación que las corporaciones locales tienen asegurada en los procedimientos de elaboración (y modificación) de los PORN” (F.J.6).
Comentario de la Autora:
La declaración de un espacio natural como espacio protegido es una decisión administrativa autonómica de enorme calado para las Corporaciones Locales con territorio dentro del espacio en cuestión. Es claro el objetivo conservacionista de dicha declaración, pero, en última instancia, es la planificación específica que se haga del espacio la que determina el estatuto jurídico del mismo y, por extensión, delimita el efectivo ejercicio de sus competencias por las Corporaciones Locales. Por tanto, el modo en el que dichas Administraciones puedan hacer valer sus intereses se convierte en una garantía de oportunidad y de legitimidad, incluso, de las reglamentaciones que se aprueben al efecto.
Desde esta perspectiva, la Sentencia comentada tiene el interés de poner el acento en un aspecto fundamental de la ordenación de los espacios protegidos que, sin embargo, apenas encuentra respaldo en la regulación, esto es, la efectiva participación de las Corporaciones Locales afectadas por los procesos de planificación de estos espacios. A nuestro juicio, la Sentencia resulta muy acertada en el enfoque que adopta, en la medida en que, por un lado, entiende que la participación en la tramitación de normas ambientales como la que constituía el Decreto impugnado es una participación cualificada, ratione materiae, y, por otro, delimita el alcance de esa participación, en el sentido positivo de requerir la audiencia de todas las Corporaciones afectadas y, en sentido negativo, considerar que la misma no queda salvada por la utilización de fórmulas indirectas o mediatas de participación.
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