Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2025 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 71/2025- ECLI: ES: TS: 2025:71
Palabras clave: Planificación hidrológica. Revisión. Procedimiento. Caudal ecológico.
Resumen:
En esta Sentencia se resuelve el recurso contencioso administrativo núm. 510/2023, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro. Son partes demandadas, la Administración General del Estado; la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía y de la Plataforma en Defensa del Tajo. El Real Decreto impugnado se aprobó en el contexto de la revisión de la planificación prevista en la Disposición Adicional undécima del Texto Refundido de la Ley de Aguas, que obliga a revisar cada seis años los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas antes referida, afectando, en el caso concreto a la planificación aprobada por el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero (F.J.7).
La demandante solicita, así, la anulación el Real Decreto, y, de forma particular, las Disposiciones Adicionales Tercera y Novena, Disposición Final Segunda, artículos 10, 11 y 13.1 del Anexo V de las Disposiciones Normativas del Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo (en relación con los apéndices 5 y 6); artículos 12 al 18, que integran el Capítulo III del Anexo X, sobre Prioridad de Usos y Asignación de Recursos, de las Disposiciones Normativas del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura; y Anexo XIII sobre «Medidas vinculadas al Programa especial de seguimiento del estado de las masas de agua y de la sostenibilidad ambiental de los aprovechamientos en el ámbito del acueducto Tajo-Segura».
Para la recurrente, concurren vicios procedimentales importantes, relacionados con la omisión del informe preceptivo del Consejo Nacional del Agua (artículo 20.1.b) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, la ausencia del proceso de concertación que consagra la planificación hidrológica, conforme al apartado 3.4 de la Instrucción de Planificación Hidrológica aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, puesto que no se aportan, en el momento procedimental previsto en dicha Orden, la memoria jurídica, la memoria hidrológica o la memoria económica, necesarias para la determinación y establecimiento de los caudales ecológicos antes de su aprobación final. Además, se opone la infracción del principio de jerarquía normativa de los artículos 10 y 11, en relación con el apéndice 5, caudales ecológicos de la parte normativa del PH del Tajo, así como el artículo 13.1, respecto del apéndice 6, puesto que no se contempla la asignación y reserva del aprovechamiento del trasvase Tajo-Segura, y de la disposición final segunda.
Finalmente, se cuestionan los criterios técnicos previstos para la fijación de caudales ecológicos, en el sentido de que ello debe hacerse con el menor detrimento posible respecto de los derechos del uso del agua (F.J.2).
El Tribunal Supremo se pronuncia, en primer lugar, sobre la legitimación activa de la Junta de Andalucía, en el sentido de reconocer la concurrencia de interés legítimo, en tanto en cuanto la Administración autonómica ha intervenido en la tramitación de la norma impugnada, a través de su participación en el Consejo Nacional del Agua (F.J.6).
En segundo término, y entrando en el fondo del recurso, el Tribunal examina la regulación aplicable a los planes hidrológicos, destacando la funcionalidad de esta planificación en lo que respecta a la garantía de la calidad y el uso racional de los recursos hídricos (F.J.8), y rechaza todos y cada uno de los motivos alegados en el recurso, en línea con la anterior Sentencia de 5 de junio de 2024), de forma que considera cumplidos los requisitos procedimentales exigibles en la tramitación del Real Decreto Impugnado (Fs.Js. 9 a 12).
Destacamos los siguientes extractos:
“ Pues bien, la cuestión relativa a la legitimación activa de las Comunidades Autónomas para la impugnación delos Planes Hidrológicos ha sido ya abordada por esta Sala en reciente sentencia de 2 de abril de 2024, recurso número 338/2023, en relación, precisamente con la impugnación del mismo Real Decreto 35/2003, de 24 de enero, que aquí se cuestiona (…).
«[…] ciertamente, las Comunidades Autónomas no gozan de una suerte de acción pública en defensa de la legalidad para la impugnación de disposiciones generales, debiendo justificar un interés legítimo al amparo del art. 19 LJCA (…) Así situados, concurren en el presente caso diversas circunstancias de las que cabe colegir un interés legítimo de dicha Comunidad Autónoma (…).
Por una parte, la Comunidad Autónoma recurrente ha intervenido en la tramitación de la disposición general impugnada (…) a través del Consejo Nacional del Agua (…) Asimismo, la Comunidad Autónoma recurrente ha presentado alegaciones ante el Consejo de Estado en relación con la norma impugnada, … (F.J.6)”.
“(….) Así, debemos recordar que, conforme al artículo 40.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, la planificación hidrológica tiene «por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales» (F.J.8)”.
“(…) En efecto, concluye en su dictamen el Consejo de Estado que «la opinión del Consejo Nacional del Agua ha sido válidamente formulada a los efectos de integrar el ejercicio de una función de participación y consulta que el ordenamiento le encomienda, con carácter preceptivo, en el procedimiento de elaboración del proyecto de Real Decreto que se dictamina».
Y en este sentido, añadíamos en la sentencia de 5 de junio de 2024 que: «No puede olvidarse que nuestra jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales que no caiga en el mero formalismo y que atienda a la finalidad a la que responden las reglas de procedimiento y a la función que el trámite está destinado a cumplir (por todas, STS 1650/2022, de 14 de diciembre, rec. 1740/2021)….(F.J.9)”.
“(…) Eso no significa que no sea imprescindible la coordinación entre los planes hidrológicos relacionados con el trasvase Tajo-Segura. (…) la necesidad de coordinación resulta patente, en la medida en que se trata de una infraestructura que posibilita la transferencia de recursos hídricos entre las cuencas del Tajo -que cede el agua- y la cuenca del Segura -que la recibe- en las condiciones fijadas en su normativa específica y presidido por los principios enunciados, con carácter general, en el art. 12 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional: la garantía de las demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos de la cuenca cedente -incluidas las restricciones medioambientales-, la solidaridad, la sostenibilidad, la racionalidad económica, la vertebración del territorio y la recuperación de costes.
Se trata de hacer compatible el régimen de caudales ecológicos, completo y vinculante, que el plan del Tajo debe necesariamente establecer -como advirtiera la jurisprudencia de esta Sala a la que antes se hizo mención y que debe ser respetado (y así se reconoce en la disposición adicional segunda del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura), con un elemento de la planificación hidrológica nacional como es el trasvase mediante el acueducto del Tajo-Segura (F.J.10)”.
“Esta cuestión se encuentra implícitamente respondida en la sentencia de 5 de junio de 2024, a la que nos estamos refiriendo, al invocar el artículo 59.7 del TRLA, conforme al cual los caudales ecológicos no tienen el carácter de uso sino de restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación, con la única excepción del abastecimiento a las poblaciones. Esta determinación también se encuentra en el artículo 26 de la Ley 10/2001, por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional. En consecuencia, no puede tratar la Administración recurrente de imponer las determinaciones de la Ley 21/1971, de 19 de junio, sobre el aprovechamiento conjunto Tajo-Segura, ni la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura (…) el régimen de caudales ecológicos vincula al resto de aprovechamientos y explotaciones, conforme a la normativa en vigor (con la salvedad del abastecimiento a poblaciones), y por otra, la procedencia o no de liberar agua para el trasvase se basa en el volumen conjunto de agua existente en los embalses citados, conforme al Real Decreto en vigor, y no en las magnitudes invocadas por la Administración recurrente (F.J.11)”.
“(…) En efecto, en el apartado 5 de la Memoria sobre la Propuesta de Proyecto de Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo se especifican los criterios tenidos en cuenta para la determinación del caudal ecológico mínimo de las masas de agua superficial, donde se especifica que «en general se han privilegiado siempre los criterios ambientales, excepto cuando estos entraban en conflicto con un abastecimiento vulnerable, en cuyo caso, en aplicación del artículo 59.7 del TRLA, se ha acudido al percentil más bajo dentro del rango que permite la IPH» (F.J.12)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia analizada resulta de interés por evidenciar la complejidad del régimen de protección del dominio público hidráulico, en tanto que materia en la que concurren distintas administraciones y, sobre todo, por descansar en dos elementos igualmente complejos en su delimitación y aplicación.
En este sentido, no hay duda de que la Sentencia sitúa en el centro de la protección de los recursos hídricos la planificación, como instrumento ordenador de la aludida protección. Desde esta perspectiva, la participación, colaboración y transparencia en la tramitación de estos instrumentos normativos deben constituir los parámetros esenciales conforme a lo cuales desarrollar los procedimientos de aprobación.
La otra pieza clave, fundamento de la planificación, es la determinación del caudal ecológico. Al respecto, debe insistirse en el alcance limitador que la Sentencia confiere a este concepto, y la relevancia de la delimitación que se lleva a cabo entre las restricciones que operan a través del caudal ecológico y los usos del recurso, con claro reflejo en la aplicación de las normas que se examinan en el supuesto de hecho.
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