Sentencia 123/2021, de 3 de junio de 2021, del Pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Juan José González Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Boletín Oficial del Estado. Núm. 161, de fecha miércoles 7 de julio de 2021
Palabras clave: ONG. Estudio de detalle. Urbanismo. Evaluación de impacto ambiental. Evaluación ambiental estratégica.
Resumen:
El origen de esta causa viene dado en la interposición por parte de la Federación de Ecologistas en Acción-Sevilla de un recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla por el que se aprueba definitivamente el modificado del estudio de detalle de la parcela ZE N1 del SUNP-GU-1 «Palmas Altas» promovido por entender que dicho acuerdo no era conforme a Derecho. La actora invoca que esa actuación tendrá importantes repercusiones ambientales, no se ha sometido a evaluación ambiental estratégica.
Respecto a la parte demandada, el Ayuntamiento de Sevilla y la codemandada (Lar España Shopping Centres VIII, S.L.U.) argumentaron la no existencia de la causa de nulidad alegada, porque el art. 40.4 a) y c), de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental, excluye de evaluación ambiental estratégica los estudios de detalle y sus modificaciones.
El Juzgado planteó oír a las partes personadas y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el mencionado artículo por posible vulneración de los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y, mediatamente, del art. 149.1.23 CE. A esta situación, la actora mostró su conformidad.
El literal del artículo es el siguiente:
«Artículo 40. Evaluación ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico.
[…]
4. No se encuentran sometidos a evaluación ambiental estratégica, teniendo en cuenta su objeto y alcance de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, los siguientes instrumentos de planeamiento urbanístico:
a) Estudios de detalle. […]
c) Las revisiones o modificaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo recogidos en los apartados a) y b) anteriores».
Acompaña a la entidad ecologista en su pretensión, tanto la fiscal general del Estado, como el abogado del Estado, quienes piden la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad por considerar que concurre la vulneración constitucional apreciada por el órgano judicial. Mientras, el Letrado del Parlamento de Andalucía como la el de la Junta de Andalucía se oponen.
Respecto al análisis de las cuestiones procesales, causas de inadmisibilidad alegadas por la demandada y su desestimación. Resumidamente, el letrado del Parlamento de Andalucía alega que la Sala ha incurrido en un error en la identificación del precepto objeto de la cuestión de inconstitucionalidad en la providencia de 26 de septiembre de 2019 por la que se da traslado a las partes para que hagan alegaciones sobre la conveniencia de plantear la cuestión conforme al artículo 35.2 LOTC, con menoscabo de la correcta tramitación del trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, así como del juicio de aplicabilidad y de relevancia al que obliga el art. 35.2 LOTC. Cuestión no admitida por la Sala pues en el caso que nos ocupa, el error de precisión resulta salvable.
Por su parte, el letrado de la Junta de Andalucía, considera que el juicio de relevancia que efectúa el órgano jurisdiccional resulta notoriamente insuficiente respecto del artículo 40.4 a), e inexistente respecto del artículo 40.4 c) de la Ley andaluza 7/2007, siendo este último el precepto que tendrá que aplicar al ser el que consagra la exoneración de evaluación ambiental estratégica de la modificación del estudio de detalle, cuestión finalmente tampoco admitida por la Sala.
Para la Sala no cabe la menor duda sobre la cuestión de inconstitucionalidad que se plantea y los motivos que conducen al juzgador a plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante este tribunal. Por este motivo, entiende que las partes pudieron pronunciarse sobre la pertinencia de dicho planteamiento sin menoscabo de la finalidad del trámite de audiencia.
Una segunda cuestión formulada por los demandados es la inadecuada formulación en el auto sobre
los juicios de aplicabilidad y relevancia. Por parte del Tribunal se hace mención a la doctrina del constitucional al respecto, por la cual «corresponde al órgano judicial proponente realizar el juicio de aplicabilidad y relevancia de la norma legal cuestionada.
En relación a la incorrecta formulación del juicio de relevancia, considera la Sala como suficiente fundamentación en la cuestión. Queda acreditado que el no sometimiento a la legislación objeto de inconstitucionalidad en el proceso, podría implicar una rebaja del nivel de protección establecido en la legislación básica sobre evaluación ambiental y, por consiguiente, vulnerar de forma mediata el art. 149.1.23 CE. Por consiguiente, es especialmente relevante clarificar dicha cuestión para la resolución del litigio.
Sobre la Inconstitucionalidad mediata o indirecta y el carácter formal y materialmente básico de los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental.
El art. 6 de la Ley 21/2013 regula el «ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica».
El art. 8 («Supuestos excluidos de evaluación ambiental y proyectos exceptuables»), precisa en su apartado 1 dos tipos de planes o programas excluidos del ámbito objetivo de aplicación de la ley y que no quedan sujetos, por consiguiente, a evaluación ambiental estratégica: los planes y programas que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia; y los de tipo financiero o presupuestario.
Los apartados 2, 3 y 4 regulan, por otra parte, la exclusión de evaluación ambiental de ciertos tipos de «proyectos», así como el procedimiento para excluir, excepcionalmente y caso a caso, un «proyecto determinado» de los que quedan en principio sometidos a tal evaluación.
Manifiesta la Sala que según la doctrina constitucional, para poder establecer que ha existido una infracción constitucional, es necesario comprobar «que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa» (por todas, STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6).
Todo ello exige valorar si se produce la reducción del nivel de protección con respecto a la fijada por el Estado con carácter básico, esto va a determinar la apreciación de la vulneración competencial señalada por el recurrente.
Se debe comprobar si existe una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa, entre la norma autonómica aquí en cuestión y los arts. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental. Por este motivo se debe valorar el objeto y alcance de las normas básicas traídas al caso, junto con la doctrina constitucional recaída sobre las mismas; y, por otra, el alcance de la norma autonómica objeto de la cuestión, para concluir si finalmente existe una reducción de la protección establecida en la norma básica.
En relación al objeto y alcance de las normas básicas, la doctrina constitucional y el canon de enjuiciamiento, la legislación básica estatal extiende la exigencia de evaluación ambiental estratégica a todo instrumento de planificación urbanística, lo que impide excluir de evaluación ambiental a los estudios de detalle.
De otro lado, tanto el abogado del Estado como la fiscal alegan General del Estado, alegan que los arts. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental no permiten excepcionar categorías genéricas de planes y programas de la obligación de someterlos a evaluación ambiental estratégica, al implicar una rebaja del nivel de protección ambiental establecida en la normativa básica. La Federación Ecologistas en Acción-Sevilla defiende que pueden existir efectos ambientales que debieron ser evaluados conforme a la legislación básica estatal.
El análisis de la Sala es el siguiente:
Del estudio del art. 6, apartado 2, letra c) resulta que lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
En el caso que nos afecta, es destacable destacar que “Quedan sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria, según el apartado 1, letra a), los planes que se refieren, entre otros sectores o materias, a la «ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo» y que «[e]stablezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental».
“Quedan sometidos a evaluación ambiental estratégica simplificada, según el apartado 2, las «modificaciones menores» de los planes del apartado 1 [letra a)], o los planes también del apartado 1 que «establezcan a nivel municipal de zonas de reducida extensión» [letra b)], y los planes que, pese a no cumplir alguno de los requisitos del apartado 1, sean el marco para la aprobación de proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente [letra c)]. De manera que, en estos casos, compete al órgano ambiental determinar si pueden o no tener «efectos significativos en el medio ambiente» mediante la emisión de un informe ambiental estratégico [art. 5.2 e)].
También se hizo eco la Sala de lo manifestado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a modo de criterio interpretativo (en adelante TJUE), en concreto, manifiesta que «la obligación de efectuar la evaluación medioambiental prevista en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME [evaluación medioambiental estratégica], al igual que la obligación que se deriva del artículo 3, apartado 2, letra a), de la misma directiva, depende de si el plan o programa en cuestión establece un marco para la autorización de proyectos en el futuro (STJUE de 12 de junio de 2019, Terre wallonne ASBL, ECLI:EU:C:2019:484, apartado 40).
Del mismo modo, en otra cuestión prejudicial planteada sobre la interpretación de los apartados 2, 3 y 5 del art. 3 de la Directiva 2001/42/CE, y su aplicación a la ordenación del territorio de pequeñas zonas a escala local, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha precisado que «si un Estado miembro estableciese un criterio que tuviera como consecuencia que, en la práctica, la totalidad de los planes de una determinada categoría quedase de antemano exenta de la obligación de someterse a una evaluación de impacto ambiental, sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud del artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42/CE, en relación con los apartados 2 y 3 de ese mismo artículo, salvo que, basándose en criterios pertinentes tales como su objeto, la extensión del territorio que abarcan o la sensibilidad de los espacios naturales afectados, pudiese considerarse que ninguno de los proyectos excluidos podría tener efectos significativos en el medio ambiente» (STJUE de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C295/10, ECLI:EU:C:2011:608, apartado 47)».
Para la Sala, que el artículo 8.1 excluya de manera expresa dos tipos de planes o programas no conlleva que otros no están sometidos a evaluación ambiental estratégica en los términos exigidos por la legislación básica. Esto sucede con los instrumentos que por su objeto y alcance no sean considerados como «el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación ambiental» y en relación con los cuales pueda considerarse con carácter general que no son susceptibles de «tener efectos significativos en el medio ambiente».
Para ver si el art. 40.4 a y c) de la Ley andaluza 7/2007 entra en contradicción con el art. 6 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental vulnerando la Constitución (en concreto el art. 149.1.23 CE).
Tras analizar los términos expuestos, la Sala determina que el art. 15 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2002 de ordenación urbanística de Andalucía lleva a concluir que los estudios de detalle son instrumentos complementarios y que tienen una prácticamente nula incidencia y entidad innovadora urbanísticamente hablando. Además de estar subordinados a otros instrumentos que previamente ya han sido objeto de evaluación ambiental. Por consiguiente, para el Tribunal, ni por el objeto y ni por su limitado alcance, pueden concebirse que dichos estudios de detalle tengan efectos significativos en el medio ambiente ni puedan concebirse como proyectos en sí mismos, concluyendo que los citados artículos y apartados de la Ley andaluza no deben ser sometidos a evaluación ambiental alguna.
De esta manera, ni entran en contradicción con lo establecido en los artículos 6 y 8.1 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, ni contra el art. 149.1.23 de la Constitución Europea. Finalmente, tras comprobar que el artículo de la norma autonómica se encuentra en el marco constitucional, la Sala desestima la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
Párrafos destacados:
“(…) Conforme a dicha doctrina el óbice no puede ser admitido pues, en este caso, el error de precisión que se imputa al órgano judicial resulta salvable, sin menoscabo de la finalidad del trámite de audiencia, a la luz tanto del contenido de la providencia de 26 de septiembre de 2019, como de las disposiciones objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.”
“(…) En conclusión, conforme al control meramente externo que nos corresponde realizar, el auto de planteamiento ha cumplido el requisito de «especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión». Han de rechazarse, en definitiva, las causas de inadmisibilidad aducidas.”
“(…) El auto expone que la Federación de Ecologistas en Acción-Sevilla invoca como fundamento de su demanda la ausencia de una evaluación ambiental estratégica, mientras que las partes demandadas justifican tal ausencia en que el art. 40, si bien exige con carácter general la evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de ordenación urbanística, su apartado 4 excluye de dicha evaluación a los estudios de detalle. Además, por las razones arriba ya expuestas en relación con el contenido y estructura de dicha disposición, no cabe apreciar el óbice de error en el juicio de aplicabilidad, ya que la identificación de la norma merecedora de cuestionamiento por parte del Tribunal Superior de Justicia no responde a un criterio de aplicabilidad que resulte notoriamente infundado.”
“(…) Debemos tener en cuenta asimismo, a efectos de precisar el canon de enjuiciamiento, que la normativa básica en materia de protección de medio ambiente tiene por objeto fijar el nivel de protección ambiental mínimo de aplicación a todo el territorio nacional. Mínimos que, como recuerda entre otras muchas la STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6, «han de ser respetados por las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias en materia de desarrollo legislativo y ejecución de las bases, complementando o reforzando los niveles de protección establecidos en la normativa básica.”
“(…) La evaluación ambiental estratégica tiene por objeto planes y programas y tanto se desarrolle como evaluación ordinaria o simplificada ambas tienen en común [aparte de las especialidades de su afectación a la Red Natura 2000, del art. 6.1, apartado b)] que, en principio, ha de tratarse de planes o programas que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran, entre otros, a la ordenación del territorio urbano y rural o del uso del suelo, lo que impone la consideración de anexos I y II de esta ley, en que se relacionan todos los proyectos que han de someterse a la correspondiente evaluación, bien sea, también, ordinaria o simplificada.”
“(…) A esto se añade que, tal como pone de relieve el auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, la Directiva de evaluación de proyectos incluye en su anexo II los «[p]proyectos de urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos»· En ejecución de dicha previsión, la ley básica estatal menciona en su anexo II entre los proyectos que quedan sometidos a evaluación ambiental simplificada, los «[p]royectos situados fuera de áreas urbanizadas de urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y aparcamientos y que en superficie ocupen más de 1 ha» [Grupo 7: Proyecto de infraestructuras. Punto b)]. Previamente, el anexo I, había incluido entre los proyectos que deberían someterse a la evaluación ordinaria la «construcción de centros comerciales y aparcamientos, fuera de suelo urbanizable y que en superficie ocupen más de 1 ha» (Grupo 9. Otros proyectos. Punto 10).”
“(…) Conviene destacar en este punto que, según el preámbulo de la ley, los motivos que han llevado a la diferenciación entre procedimiento ordinario y simplificado de evaluación ambiental «se encuentran en las propias directivas comunitarias, que obligan a realizar una evaluación ambiental con carácter previo de todo plan, programa o proyecto “que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente”». Explica en su parte II que la Directiva de evaluación estratégica «parte de la presunción iuris et de iure de que determinados tipos de planes y programas, y proyectos, tendrán en todo caso efectos significativos sobre el medio ambiente, por lo que deben ser evaluados en todo caso antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario».”
“(…)El hecho de que la Ley 21/2013 solo imponga la sumisión a evaluación ambiental estratégica de los planes o programas que constituyan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental o, en su caso, que puedan tener impactos significativos en el medio ambiente, obliga a determinar si los estudios de detalle que regula la Ley 7/2002 de ordenación urbanística de Andalucía constituyen el marco para la autorización de dichos proyectos, pues si así fuera también aquel instrumento de planeamiento debería someterse a evaluación ambiental estratégica.”
“(…) En definitiva, tanto en los supuestos del apartado 1 letra a), como del apartado 2, letra a) o letra b) del art. 6, la normativa básica establece como requisito, en todo caso, no solo que se refieran al ámbito material de «ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo», sino también que dichos planes o programas «establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental». En el caso de la letra c) ha de tratarse de planes que sean el marco para la aprobación de proyectos de los que, aunque no cumplan con alguno de los requisitos del apartado 1, no pueda descartarse a priori que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente [letra c)].”
“(…)Además, ha aclarado que el concepto «planes y programas» comprende, a tales efectos, «cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente», y que «el concepto de “conjunto significativo de criterios y condiciones” debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa», a los efectos de «atajar posibles estrategias dirigidas a eludir las obligaciones establecidas por la Directiva EMEA [Directiva 2001/42/CE] que podrían concretarse en una fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de esta directiva» (STJUE de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros, C-160/17, ECLI:EU:C:2018:401, apartados 54-55 y jurisprudencia citada).”
“(…) En síntesis, la exclusión en la normativa autonómica de categorías o tipos completos de planes y programas que cumplan con los requisitos establecidos en el art. 6 de la Ley de evaluación ambiental vulnera de forma mediata el art. 149.1.23 CE, por implicar una rebaja del nivel de protección ambiental establecido por el legislador básico. Este es el caso, en particular de aquellos planes a los que se les presume en todo caso, iuris et de iure, efectos significativos en el medio ambiente (apartado 1); o que, pudiendo tener dichos efectos (apartado 2), deberán someterse a evaluación ambiental estratégica simplificada para determinarlo mediante un informe de impacto ambiental.”
Opinión del autor:
El Tribunal Constitucional, por medio de esta Sentencia desestima la cuestión de inconstitucionalidad promovida por el TSJ de Andalucía, en relación con el art. 40.4, a) y c) de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio de gestión integrada de calidad ambiental, que planteaba la constitucionalidad del art. 40.4, a) y c) de la citada Ley andaluza. Este precepto exime de evaluación ambiental estratégica a los estudios detalle y su modificación a la luz de la Ley 21/2013. Atendida la naturaleza de los estudios de detalle en tanto instrumentos complementarios y subordinados a planes urbanísticos que sí están sometidos a evaluación y que, en ningún caso, pueden alterar el uso urbanístico ni establecer el marco para la futura instalación de proyectos que deban someterse a evaluación o que tengan impacto en el medio ambiente, se concluye que la regulación autonómica controvertida no entra en contradicción efectiva con los arts. 6 y 8.1 de la Ley de evaluación ambiental ni vulnera de forma mediata el art. 149.1.23 CE.
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