Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2021 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 739/2021- ECLI: ES: TS: 2021:739
Palabras clave: Informe preceptivo. Ley de Aguas. Aumento de población. Demanda de recursos.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación número 8388/2019 interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, y por la mercantil «Residencial Maravillas Sociedad Cooperativa Madrid», contra la sentencia núm. 527/19, de 17 de septiembre, estimatoria parcial del procedimiento ordinario núm. 278/16 interpuesto por la representación procesal de «Ecologistas en Acción Madrid-Aedenat» contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 27 de noviembre de 2015, que aprueba definitivamente el Plan Parcial de Reforma Interior del Área de Planeamiento Remitido 07.09 «TPA Raimundo Fernández Villaverde», siendo parte recurrida «Ecologistas en Acción Madrid-Aedenat». La Sala de instancia había estimado parcialmente el recurso, declarando la nulidad de pleno derecho del instrumento urbanístico.
Los recurrentes consideran que el recurso de casación trae causa de numerosos incumplimientos del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio (vigente a la fecha de la aprobación inicial del expediente), hoy Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (en particular, del art. 14 del primero, proyectado en el art. 7 del segundo y Disposición Transitoria Primera del Real Decreto Legislativo 2/2008); del Real Decreto Legislativo 7/2015 (arts. 7, 18 y Disposición Transitoria Primera); Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (art. 25.4); así como de la Jurisprudencia aplicable (y de modo particular, la Sentencia de 30 de octubre de 2018).
En este sentido, admitido a trámite el recurso, el Tribunal considera que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la medida en que, en primer lugar, deben concretarse los supuestos en los que un plan ha de incorporar una reserva de suelo para viviendas de protección oficial, con especial consideración del citado Plan Parcial de Reforma interior; y, en segundo término, establecer si el informe del artículo 25 de la Ley de Aguas resulta exigible en los planes urbanísticos de desarrollo como el Plan Parcial de Reforma Interior.
La Sala de instancia estima parcialmente el recurso presentado por la Asociación Ecologistas en acción en los términos siguientes:
De un lado, sobre la primera de las cuestiones planteadas, entra a valorar la legalidad de un instrumento urbanístico tan particular como el que nos ocupa conforme al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en el sentido de considerar que estamos ante una transformación urbanística (artículo 7.1, a), 2).
En este sentido, el Tribunal Supremo considera que la cuestión fundamental es determinar si, en el proceso de transformación urbanística propiciado por un instrumento específico de la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma como el que representa el Plan Parcial de Reforma Interior, es necesaria la reserva de suelo para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública (F.J.2). Para el Tribunal no es posible rechazar tal posibilidad puesto que estamos ante una exigencia que se independiza del concreto instrumento del planeamiento a través del cual se lleve a cabo la actuación, de conformidad con la legislación básica del suelo, y ello sin perjuicio del marco creado por la planificación general urbana, y al margen de la clasificación del terreno sobre el que se lleva a cabo la actuación de transformación urbanística, situando en un primer plano el uso residencial del suelo (F.J.2).
En cuanto a la segunda cuestión, esto es, la exigencia del informe de la confederación hidrográfica competente sobre suficiencia de recursos hídricos en su ámbito territorial (del Tajo en este caso), la Sala de instancia insiste en el carácter preceptivo del informe en los casos de aprobación definitiva de un instrumento urbanístico a partir del se produce un aumento en la demanda hídrica por un aumento estimado de población, y añade que no puede ser sustituido por informes de la empresa suministradora de agua de la zona en cuestión (F.J.1).
Desde esta perspectiva, el Tribunal Supremo deja claro que la intención del informe preceptivo de las Confederaciones Hidrográficas, ante actos o planes de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales, es garantizar que lo nuevos desarrollos urbanos que comporten necesariamente un aumento en el consumo de agua, tengan asegurado el suministro, y ello sobre la base de la competencia de administración y control que corresponde a los Organismos de Cuenca (F.J.3). En este sentido, siguiendo la jurisprudencia existente, el Tribunal reitera que la funcionalidad del informe no es sólo acreditar que existe agua, sino, también, que esté disponible frente al aumento de consumo a la vista de las concesiones y autorizaciones existentes. Por tanto, la omisión del informe constituye un vicio de nulidad de los instrumentos de planeamiento.
Sin embargo, en contraposición con lo dicho por el Tribunal Supremo respecto de la primera cuestión, la Sala considera que el análisis del aumento del consumo, como presupuesto del informe controvertido, debe hacerse en el marco del Plan General de Ordenación Urbana, de forma que no puede haber más demanda de recursos hídricos que la inicialmente fijada por el mismo, y, por tanto, es esta planificación la que sí requiere el informe en cuestión, y no la planificación de desarrollo, que no podrá superar las previsiones de población que realiza el Plan General y cuya actividad de transformación no tiene que ir seguida de un incremento del consumo de los recursos hídricos (F.J. 3 in fine).
Por efecto de lo anterior, el Tribunal estima el recurso de casación en relación con la última cuestión planteada, aunque mantiene la nulidad del plan, en la medida en que no es conforme al Ordenamiento en relación con la reserva de suelo ya expuesta.
Destacamos los siguientes extractos:
“ Lo que se quiere decir con lo antes expuesto es que resultaría harto complejo determinar si las dos exigencias, tanto materiales (reservas de suelo) como formales (informe en materia de aguas) que se delimitan en el auto de admisión, pueden vincularse a unos tan detallados instrumentos del planeamiento como son los clásicos Planes Parciales o planeamiento de desarrollo del planeamiento general, que la normativa estatal ni contempla ni determina su contenido o tramitación, de tal forma que son las leyes autonómicas respectivas las que, con una tan amplia como variada potestad legislativa, han regulado estos específicos instrumentos de planificación de desarrollo, con la más variada tipología y régimen jurídico, que difícilmente pueden someterse a un estudio uniforme de materias tan concretas como las que aquí se suscitan. Pero es que, al margen de esa dificultad, es lo cierto que por tratarse de legislación autonómica, su interpretación queda bajo la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia, por lo que queda extramuros de esta casación (F.J.2)”.
“La conclusión de lo expuesto es que toda actuación de urbanización, cuyo uso determinante sea el residencial, debe estar condicionada a la reserva de suelo para vivienda de promoción pública, de conformidad con lo establecido en el artículo del TRLS 2015 (antiguo artículo 16 del TRL de 2008), con independencia de la naturaleza del instrumento concreto del planeamiento que habilite la menciona actuación y la clasificación del terreno sobre el que se ejecuta dicha actuación de transformación urbanística, (F.J.2 in fine).
“Señalemos finalmente que la mencionada jurisprudencia no considera solamente el informe como una cuestión meramente formal, sino también material, por cuanto de lo que realmente se trata es que el nuevo planeamiento tenga garantizado el suministro de un bien de primera necesidad, como lo es el agua, sin la cual ningún desarrollo urbano sería posible. Y en esa línea, hemos concluido que ha de valorarse el mismo contenido del informe, pudiendo considerarse improcedente un informe favorable si, valorando su contenido, no cabe concluir su existencia en cantidad suficiente para el aumento previsto. Así lo hemos considerado en nuestra sentencia de 10 de abril de 2014, dictada en el recurso de casación 5467/2011; ECLI:ES:TS:2014:1732).
(…) Pues bien, deberá concluirse que cuando se trate de instrumentos del planeamiento, de planes de urbanismo o territoriales, cuyo uso sea el residencial, la ” demanda de recursos hídricos” estará en función de la población que previsiblemente se asiente en las edificaciones que el mencionado instrumento de planificación contemple; en el bien entendido que, en todo caso, ese consumo no puede estar referido única y exclusivamente al consumo que se pueda imputar, individualmente considerados, a los nuevos habitantes de esa actuación de urbanización con uso residencial; sino que también deberá tomarse en consideración el consumo inherente a las dotaciones que ese asentamiento ha de llevar consigo (zonas verdes, por ejemplo). Luego, por tanto, habrá aumento de tales recursos cuando la población aumente, porque a más población más consumo de recursos
… Lo que se quiere concluir es que la población a que atiende el planeamiento ha de quedar fijada en el planeamiento general y que respecto de este es como ha de garantizarse la existencia y disponibilidad de los recursos hídricos, por lo que será en relación a este planeamiento general, y atendiendo a sus previsiones, como ha de obtenerse esa información de los Organismos de Cuenca, que el cuestionado informe comporta. Por tanto, será el planeamiento general el que requiere dicho informe (F.J.3)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada es, en mi opinión, una sentencia muy compleja en su contenido, por efecto del entrecruzamiento de la legislación urbanística y otra legislación sectorial como la de Aguas, en la que no sólo deben estar presentes las exigencias de la población afectada, sino, también, la garantía del recurso natural, y del buen estado ecológico del mismo.
En este sentido, es muy interesante la caracterización que la Sentencia lleva a cabo de la potestad de planificación de la Administración (F.J.3), para llegar concluir que las demandas de recursos han de computarse en términos generales, y no en la planificación de desarrollo.
Como quiera que sea, la Sentencia tiene el valor adicional de evidenciar que la garantía de recursos hídricos no puede ser una cuestión meramente cuantitativa, pudiendo quedar la acción urbanística condicionada o limitada por el control de los Organismos de Cuenca.
Enlace web: Sentencia STS 739/2021 del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2021.
