Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Roja)
Autora: Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2239/2014
Temas Clave: Planeamiento urbanístico; cambio de clasificación; evaluación de impacto; efecto directo de Directivas
Resumen:
La Sentencia que nos ocupa resuelve los recursos de casación interpuestos por la Comunidad Autónoma de Canarias y el Ayuntamiento de Galdar contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Canarias, sede Las Palmas, de 17 de noviembre, que anula el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006, por el que se aprobó definitivamente de forma parcial el Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Galdar. Son parte recurrida los particulares afectados por el Plan en cuestión.
En este sentido, la Sala de instancia otorgó a las partes un plazo para que formulasen alegaciones sobre la posible incidencia de otra Sentencia anterior de la misma Sala en relación con la necesidad de Evaluación de Impacto Ambiental, “como motivo relevante para el fallo y distinto de los que habían sido alegados”, en el entendido de que el Plan General debía someterse a la Directiva 85/337CEE del Consejo.
De esta forma, la Sentencia del TSJ estimó el recurso contencioso-administrativo en tanto en cuanto consideró que el Plan debió someterse a Evaluación de Impacto Ambiental, de acuerdo con la Directiva mencionada, el Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio y reiterada jurisprudencia del TS. Por extensión, la Sentencia consideró insuficiente la evaluación llevada a cabo conforme a la norma autonómica aplicable y, finalmente, entendió exigible al Plan una Evaluación Ambiental Estratégica, de conformidad con la Directiva 2001/41/CE, de 27 de junio, “por tratarse de planeamiento tramitado cuando aún no había finalizado el plazo de transposición de aquella, considerando como primer acto preparatorio formal aquel que inicia la tramitación del Plan, excluyendo el Avance o la Información Pública”. En este último sentido, entendía la Sala de instancia que era posible aplicar “la doctrina de evitación de actos administrativos contrarios a una Directiva cuya transposición va a ser inmediata, o está muy cercana”.
El TS estima los recursos de casación, en primer lugar, porque, siguiendo una línea jurisprudencial consolidada, no es exigible la evaluación de impacto ambiental de proyectos a los planes; y, en segundo término, no es posible la aplicación de la Directiva de Evaluación Estratégica desde un punto de vista temporal, una vez queda identificado el primer acto preparatorio formal del plan en cuestión.
Destacamos los siguientes extractos:
“En estos dos motivos se alega, con formulaciones coincidentes en lo sustancial, la infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio; la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001 y la jurisprudencia que se contiene en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación 1355/2002) y doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.
Las administraciones recurrentes suscitan así dos cuestiones, que abordaremos de forma diferenciada: de un lado, si el instrumento aprobado estaba sujeto o no a la previa Evaluación de Impacto Ambiental; por otra parte, si era exigible, además, la Evaluación Estratégica de Planes y Programas…..
… Como recuerdan estas sentencias citadas en último lugar la evaluación de impacto ambiental no era exigible sino para los proyectos de obras, instalaciones o actividades contemplados en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, que reproduce el Anexo I de la Directiva 85/337. Al no haberlo entendido así la Sala de instancia, la sentencia recurrida incurre en vulneración, por aplicación indebida, de lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental , vulnerando con ello, y por la misma razón, la Directiva 85/337/CE.
«En contra de lo que señala la sentencia recurrida, no resultan trasladables al caso que nos ocupa las consideraciones que expusimos en nuestras sentencias de 30 de octubre de 2003 (casación 7460/2000) y 3 de marzo de 2004 (recurso de casación 1123/2001) en relación con los cambios de uso del suelo…»
«… Desde la perspectiva del Derecho Comunitario el concepto de proyecto obedece más a un criterio material que a una consideración formal, conectando con la noción de autorización. El artículo 1.2 de la Directiva Comunitaria 85/337 CEE, tras considerar los mismos como el objeto de la evaluación que la misma regula (1.1), considera proyecto “la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras”, así como, en segundo término “otras intervenciones en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo»… (F.J.3).
“… Como señala la sentencia recurrida, la exigencia de la evaluación ambiental estratégica se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004, fecha ésta que se corresponde con el momento en que venció la obligación de trasponer la Directiva 2001/42, según obligaba su artículo 13. Y, partiendo de esa fecha de referencia, la sentencia de instancia incurre en el error de considerar que el primer acto preparatorio formal no puede ser otro que aquél que inicia la tramitación del Plan, esto es, el acuerdo de aprobación inicial, negando esa consideración al Avance o la exposición pública de los trabajos preparatorios, pues, siempre según la sentencia, se trata de actos que no necesariamente llevan a la iniciación del proceso de elaboración.
… De manera que aunque España incumplió el plazo de transposición de la Directiva de Evaluación Estratégica, la Sala de instancia interpreta de modo incorrecto el régimen transitorio instaurado en la propia Directiva, del que resulta que evaluación ambiental no resulta exigible en este caso, porque el primer acto preparatorio formal fue anterior al 21 de julio de 2004 y la aprobación definitiva del Plan se produjo el 20 de julio de 2006, esto es, un día antes del transcurso del plazo de 24 meses desde la fecha de referencia (21 de julio de 2004).
Por lo demás, la doctrina del Tribunal de Justicia a la que alude la sentencia recurrida (TJCE de 18 de diciembre de 1997, C- 129/1996 , entre otras) hace referencia a disposiciones de los Estados miembros que durante el plazo de adaptación de una Directiva hagan imposible o extremadamente difícil la correcta adaptación del derecho interno a aquella, comprometiendo gravemente el resultado prescrito por aquélla, sin que pueda afirmarse que el Plan General de Galdar sea una disposición en la que concurran tales circunstancias.
Alcanzada esta conclusión, resulta ya fuera de lugar la cuestión de si la técnica evaluatoria regulada en el Decreto autonómico 35/1995 cumple o no las exigencias de la Directiva 2001/42/CE” (F.J.4).
Comentario de la Autora:
De nuevo, estamos ante una Sentencia que tiene que delimitar el ámbito material de aplicación de la evaluación de impacto ambiental, referida a proyectos o actuaciones concretas con efectos sobre el medio ambiente, evidenciando los puntos de conexión, sin embargo, con la evaluación de planes y programas.
Desde esta perspectiva, la aprobación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental constituye, sin duda, un punto de inflexión en nuestro Derecho Ambiental, al establecer un régimen jurídico común a ambas técnicas en lo que se refiere a los objetivos y finalidad de la mismas, obligatoriedad y efectos de la declaración ambiental, o, en su caso, la ausencia de la misma.
A nuestro juicio, la Ley tiene el valor de simplificar el panorama normativo, una vez que se reconduce a unidad la regulación de ambas técnicas, por lo que conecta con las exigencias de mejora regulativa que se están imponiendo también en materia de medio ambiente.
Documento adjunto:
